Những điểm mới của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Print Send

Font size : A- A A+

Ngày 22/6/2015 tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016. Ngày 06 tháng 7 năm 2015, Luật đã được Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký Lệnh công bố. Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 được xây dựng trên cơ sở hợp nhất 02 Luật hiện hành là Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 để áp dụng thống nhất việc xây dựng, ban hành văn bản QPL trong phạm vi cả nước. Luật mới gồm 17 chương, 173 điều với nhiều điểm mới quan trọng, cụ thể như:

1. Hợp nhất hai Luật hiện hành về ban hành văn bản QPPL

Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở trung ương và địa phương, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, việc song song tồn tại cả 02 Luật cùng điều chỉnh về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, nhưng nội dung của hai Luật này lại có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau.

Để khắc phục thực trạng nêu trên, trên cơ sở kế thừa và phát triển 02 Luật hiện hành, Luật năm 2015 đã hợp nhất thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ở trung ương và địa phương.

2. Về khái niệm quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật

Để khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản QPPL với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật mới đã bổ sung khái niệm “Quy phạm pháp luật” đồng thời hoàn thiện khái niệm “Văn bản QPPL”:

- QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (khoản 1 Điều 3).

- “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL” (Điều 2).

3. Về hình thức văn bản QPPL

So với Luật năm 2008 và Luật năm 2004, Luật mới đã giảm được 05 loại văn bản QPPL, gồm: (1) Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (trừ Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam); (2) Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (03) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (04) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện; (05) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã. Đối với Nghị quyết liên tịch, chỉ giữ lại hình thức Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Tuy nhiên để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 bổ sung hình thức văn bản QPPL của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo quy định tại Điều 3, hệ thống văn bản QPPL gồm 26 hình thức do 18 chủ thể có thẩm quyền ban hành, bao gồm:

- Hiến pháp;

- Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật);

- Nghị quyết của Quốc hội;

- Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội;

- Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

- Nghị định của Chính phủ; Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

- Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;

- Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao;

- Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ;

- Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

- Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

- Quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước;

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);

- Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

- Văn bản QPPL của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và đơn vị hành chính tương đương (sau đây gọi chung là cấp huyện);

- Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện;

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã);

- Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.

4. Về thẩm quyền, nội dung văn bản QPPL

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật tổ chức Quốc hội (sửa đổi), Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi), Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (sửa đổi); Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật kiểm toán nhà nước (sửa đổi), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (sửa đổi)…, Luật năm 2015 đã xác định lại nội dung ban hành văn bản QPPL của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, từ trung ương đến địa phương. Cụ thể như sau:

- Đối với Luật, Nghị quyết của Quốc hội: Luật mới quy định rõ ràng, cụ thể những nội dung Quốc hội phải ban hành Luật và những nội dung Quốc hội ban hành Nghị quyết (Điều 15);

- Đối với Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 16);

- Đối với Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước (Điều 17);

- Đối với Nghị định của Chính phủ (Điều 19);

- Đối với văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: để khắc phục việc quy định dàn trải, thiếu rõ ràng của HĐND, UBND các cấp trong Luật năm 2004, Luật mới đã phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, bao gồm: (1) quy định chi tiết những vấn đề được giao; (2) tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; (3) quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương. Nội dung Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và Quyết định của UBND cấp tỉnh được quy định cụ thể tại Điều 27 và Điều 28.

Ngoài ra, Luật mới cũng giới hạn nội dung ban hành văn bản QPPL của một số chủ thể sau đây:

- Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành Nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được Luật giao (Điều 18);

- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành Thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng (Điều 25);

- Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành Nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành Quyết định để quy định những vấn đề được Luật giao (Điều 30).

5. Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Luật năm 2015 bổ sung 01 Điều về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL từ khâu lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL, chủ trì, tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành văn bản QPPL (Điều 7).
Ngoài ra, Luật năm 2015 cũng quy định trong trường hợp dự thảo văn bản QPPL không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản QPPL trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mính phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan.

6. Về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Luật này cũng quy định rõ những hành vi bị nghiêm cấm là: Ban hành văn bản QPPL trái Hiến pháp, trái văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản QPPL quy định tại Điều 4 của Luật này nhưng chứa QPPL; Ban hành văn bản QPPL không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật này.

Quy định thủ tục hành chính trong Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; văn bản QPPL của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện; Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật.

7. Về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Thực tiễn triển khai thực hiện cho thấy chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội là quá dài, không khả thi và thường xuyên phải điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội phát triển của đất nước. Để bảo đảm tính chủ động, linh hoạt trong công tác lập pháp, Luật mới không quy định về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội và chỉ quy định về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hằng năm (Điều 31).

8. Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL So với 02 Luật hiện hành, Luật năm 2015 có một số điểm đổi mới cơ bản về quy trình xây dựng, ban hành văn bản như sau:

- Tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách;

- Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của một số cơ quan, người có thẩm quyền khác theo đó bổ sung quy định cụ thể hơn về trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản;

- Bổ sung nhiều quy định mới về việc tổ chức lấy ý kiến nhằm mở rộng dân chủ, tăng cường công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản QPPL; tạo điều kiện thuận lợi cho Nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng văn bản QPPL.

Nguyễn Ngọc Nam